Kwadrant van Verbeelding

1. Inleiding

Er is binnen gemeentelijke- en overheidsorganisaties al jaren aandacht voor het verminderen van regels en tegengaan van bureaucratisering. Op iedere gemeentebalie zie je wel een ideeënbusje staan voor het stoppen van onnodige administratieve rompslomp. Woorden als ‘ambtenaar’ en ‘bureaucraat’ hebben een negatieve connotatie. Kafkaëske verwijzingen en beeldspraak als ‘van het kastje naar de muur’ of ‘de paarse krokodil’ zijn snel gegeven. Ze verwijzen naar onnadenkendheid bij het toepassen van regels. Immers, die ene vraag die je aan de verkeerde medewerker stelt omdat het formulier wat je niet bij je hebt, maar wel gemaild hebt, bij het andere mailadres is binnengekomen en dat daarom alleen die ene collega jou kan helpen met betreffende vraag. Maar, omdat deze al weekend heeft, of je dan maandag eerst nog even wilt bellen met het centrale nummer om na te gaan of de mail al verwerkt is. Immers, het zou doodzonde zijn als je voor niets zou komen. Een verwijzing naar onnadenkendheid, die leidt tot frustratie. Echter, er is ook díe onnadenkendheid (bij de toepassing van regels) die leidt tot onrechtvaardigheid, bijvoorbeeld omdat een persoon in kwestie niet wordt gehouden voor wie hij/zij is of wat hij/zij nodig heeft. Onlangs concludeerde de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagcommissie (POK) dat de politieke behoefte om de uitvoering van de toeslagen efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke wens om fraude te voorkomen, geleid heeft tot wet- en regelgeving en een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen. Daarbij namen personen, binnen de ambtelijke en politieke top, geen verantwoordelijkheid voor het geheel en werd hierdoor de ernst van de problemen niet ingezien. Het gevolg is dat er tienduizenden mensen ‘ongekend onrecht’ is aangedaan. Ouders die machteloos tegenover machtige instituten van de rechtsstaat kwamen te staan en die hen niet de bescherming boden die zij verdienden (1). Ook verscheen op 25 februari 2021 het eindrapport van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (2). Het rapport komt met een zevental aanbevelingen voor dienstverlening met ‘een menselijker gezicht’ (3). Hiermee doelend op de menselijke maat en maatwerk. Onder menselijke maat verstaat de TCU: recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving. De menselijke maat, zo concludeert de TCU, is op vele onderdelen onvoldoende aanwezig. Bijvoorbeeld, 1) bij de totstandkoming en uitvoering van wet- en regelgeving en 2) in besluiten van professionals. De verklaring hiervoor, wordt veelal beschreven (en onderbouwd met voorbeelden) als ‘samenloop van factoren’. Daarbij worden financiële tekorten, schaarste van middelen en te weinig discretionaire ruimte van medewerkers, als oorzaken opgevoerd. Om de problematische situatie bij de uitvoeringorganisaties te verhelderen, geeft het TCU onder andere het voorbeeld van wachttijden bij het CBR. Zij nemen niet altijd tijdig een besluit over de medische rijgeschiktheid van 75-plussers. Een deel van hen kwam tijdelijk zonder geldig rijbewijs te zitten, wat bij sommigen stress veroorzaakte. Een dergelijk voorbeeld doet vermoeden alsof er iets te verbergen is. Er zijn immers uitvoeringsorganisaties die te maken hebben met levensbedreigende situaties, als het gevolg van bureaucratisering. Zoals bijvoorbeeld de RvdK. In 2015 heeft er een verregaande herziening plaatsgevonden in het stelsel van de jeugdsector en anno nu, staat de sector aan de vooravond van een nieuwe stelselherziening. Dit gaat (opnieuw) gepaard met nieuwe regels en procedures en een verschuiving van taken en verantwoordelijkheden. Het lijkt erop dat, bureaucratie met bureaucratie bestreden wordt. En dit terwijl bureaucratie zélf, zoals ik zal betogen, juist een van de aantoonbare problemen is bij het verdwijnen van de menselijke maat. Dat de RvdK niet betrokken is, lijkt te maken te hebben met de grootte van de organisatie en daarmee het aantal burgers dat ermee te maken krijgen. Echter, dit zou wat mij betreft niet een beslissend argument moeten zijn. Enerzijds, gezien de ingrijpende beslissingen die de RvdK neemt in het leven van burgers, anderzijds er al jaren sprake is van wachtlijsten in de jeugdsector. Er wordt niet altijd een tijdig besluit genomen over welke hulp passend is. Een deel (duizenden ouders en kinderen) komen maanden-, soms jarenlang in onzekerheid te zitten. Dit heeft niet alleen stress, maar soms ook de dood tot gevolg gehad. De vraag die zich aan me opdringt, is in hoeverre we niet de regels, maar de wijze waarop medewerkers invulling geven aan deze regels bloot moeten leggen.

Ik zal allereerst kort ingaan op wat een bureaucratie is en wat de voor- en nadelen hiervan zijn. Voordelen zijn bijvoorbeeld dat bureaucratie, als een neutraal en objectief systeem van regels, willekeur uitsluit. Een belangrijk doel wat hiermee beoogd wordt, is rechtvaardigheid. Er wordt, bij het hanteren van de regels en procedures, geen onderscheid gemaakt tussen burgers. Nadelen ervan - en daar zal ik de nadruk op leggen – is dat de medewerkers als het ware opgesloten worden in het systeem; dat wil zeggen dat medewerkers slechts de regels volgen en niet langer zelf nadenken bij de toepassing ervan. Ik beschrijf wat een bureaucratie kan doen met ‘de menselijke maat’. Een term die de laatste tijd veel wordt gebezigd, terwijl een concrete duiding en aanpak om dit te bereiken, uitblijft. De betekenis van ‘de menselijke maat’ is voor mij, dat medewerkers een eigen afweging maken, zowel ten aanzien van beleid, wet- en regelgeving, als bij de toepassing ervan. Met andere woorden, hun persoonlijk oordeel gebruiken bij de toepassing van regels. Op een wijze, alsof de situatie henzelf betreft. Ik zal kritisch kijken naar de aanbevelingen vanuit het TCU. Bijvoorbeeld, door de analyse te vertalen naar een concretere aanpak ter verbetering van de publieke dienstverlening. Ik beoog daarnaast vooral aanvullend en verdiepend hierop te zijn. Ik zal betogen dat de mens – ambtenaar of burger - als wezenlijk figuur in een gemeenschappelijke wereld als uitgangspunt genomen moet worden, omdat dit een integere- en rechtvaardige dienstverlening ten goede komt. Ik gebruik hierbij voorbeelden uit het eindrapport van het TCU, maar nadrukkelijker nog voorbeelden uit mijn eigen praktijk, de RvdK. Vooral omdat deze voorbeelden - gezien de aard van het werk - de (soms levensbedreigende) impact van een bureaucratie aan de dag legt en dit de urgentie van een (her)opleving van deugdethiek, zoals ik uiteen zal zetten, benadrukt. Allereerst (hoofdstuk 2), zal ik kort ingaan op Max Weber (1864-1920), die aan de basis staat van het hedendaagse denken over - zowel de positieve als negatieve aspecten van - bureaucratieën. De huidige (morele) implicaties van uitvoeringsorganisaties, zijn te herleiden naar de door hem beschreven kenmerken van een bureaucratie. Daarna, (§2.1) zal ik stilstaan bij wat Hannah Arendt (1906-1975) bedoelt met het totalitaire karakter van een bureaucratie. Hierdoor zal de mate waarin een bureaucratie kan leiden tot onnadenkendheid en daarmee onrechtvaardigheid, nog zichtbaarder worden. Vervolgens (§2.2) geef ik een introductie in de deugdethiek van Alasdair MacIntyre (1929) waarop ik, bij het uiteenzetten van mijn argument, dieper in zal gaan op specifieke delen uit het denken van zowel Arendt als MacIntyre. In hoofdstuk 3 zal ik mijn argument uiteenzetten door een raamwerk te beschrijven dat, het persoonlijk oordeel van medewerkers aanmoedigt. Ik baseer me hierbij – zoals beschreven - op de deugdethiek van Alasdair MacIntyre en de kracht van de verbeelding uit het werk van Arendt, als pleitbezorger van het persoonlijk oordeel in het publieke domein. Het aanmoedigen van het persoonlijk oordeel, als invulling van de huidige roep om ‘de menselijke maat’, biedt inzicht en aanknopingspunten ter verbetering van de uitvoeringspraktijk van de overheid - zodat ambtenaren - zoals het citaat bovenaan deze thesis aangeeft, burgers kunnen begrijpen alsof het hun eigen situatie is. Ik verwijs daarbij naar de invloed, die het denken van Aristoteles en Kant, op MacIntyre en Arendt heeft gehad. De stappen uit het raamwerk, moedigen het persoonlijk oordeel van medewerkers aan en ondersteunen de uitoefening van een morele beroepshouding ten behoeve van een rechtvaardige dienstverlening. Meer specifiek stimuleert het 1) de discretionaire ruimte van medewerkers te definiëren, 2) deugden in de praktijk uit te oefenen, 3) actieve inleving in burgers 4) integer handelen. Integriteit vormt hiermee een het sluitstuk van het raamwerk omdat, zoals ik zal beschrijven, zonder deze deugd andere deugden niet uitgeoefend kunnen worden. Tot slot kom ik tot de conclusie, dat om te komen tot een rechtvaardige dienstverlening, medewerkers moeten durven te twijfelen. Op zo’n manier, dat zij zich – zowel ten aanzien van beleid, wet- en regelgeving, als bij de toepassing ervan – steeds bewust blijven van de voorstelling van zaken die aan het handelen ten grondslag ligt (“waarom doen we dit ook al weer?”) en zich blijven afvragen: wat voor mens wil ik zijn? Ik beoog hiermee filosofische diepgang aan te brengen in de, door het TCU beschreven, ‘menselijke maat’ en biedt een concrete handreiking, voor een rechtvaardige publieke dienstverlening.

2. Bureaucratie
§ 2.1 Max Weber (1864-1920)
In het hedendaagse denken over organisaties, blijft Webers’ notie van bureaucratieën actueel, zo niet onontkoombaar. In door hem beschreven kenmerken, zullen vele hedendaagse bureaucratische organisaties zich nog altijd herkennen. Een bureaucratische organisatie, is vooral een hiërarchische organisatie waarbinnen taken en verantwoordelijkheden wettelijk zijn vastgelegd en bevoegdheden duidelijk zijn afgebakend (arbeidsdeling). Medewerkers worden aangesteld op basis van objectieve criteria en zijn in dienst van de organisaties. Bovendien, zijn medewerkers geen eigenaar van hun positie of van de middelen die zij gebruiken. Daarmee is de functie radicaal gescheiden van de persoon die deze functie bekleedt. (4) Volgens Weber is de reden voor de opmars van de bureaucratische organisatie altijd technische superioriteit geweest ten opzichte van alle andere vormen van organisatie:

“The decisive reason for the advance of bureaucratic organisation has always been its purely technical superiority over any other form of organisation. The fully developed bureaucratic apparatus compares with other organisations exactly as does the machine with non-mechanical modes of production. Precision, speed, unambiguity, knowledge of the files, continuity, discretion, unity, strict subordination, reduction of friction and of material and personal costs – these are raised to the optimum point in strictly bureaucratic administration..”(5)

De kenmerkende aspecten van een bureaucratie, hebben dus betrekking op een neutrale en objectieve wijze van (samen) werken. Om beter te kunnen begrijpen wat de impact is van deze rationale opvatting op het denken en handelen van medewerkers, zal ik dieper ingaan op het aspect van macht en (vrijwillige) gehoorzaamheid. Weber had - als socioloog - een fascinatie voor macht en heerschappij(overheersing) in sociale relaties en zijn denken moet begrepen worden vanuit een specifiek historisch, patriarchaal perspectief. Een innerlijke drijfveer van de mens, die hij van nature bezit, is de drang om zijn wil op te leggen aan de ander. Zelfs als dit tegen de wil van de ander is. Overheersing is, volgens Weber, een specifieke vorm van macht waarbij ervan uitgegaan mag worden dat een bevel, met een bepaalde specifieke inhoud, door een bepaalde groep personen zal worden opgevolgd en waarbij het bevel is bedoeld om het gedrag van een of meer anderen te beïnvloeden en dit ook daadwerkelijk doet. Op zo’n manier dat iedereen de inhoud van het bevel ervaart als iets wat zij zelf ook willen. Alsof het iets van henzelf is:

“...the manifested will (command) of the ruler or rulers is meant to influence the conduct of one or more others (the ruled) and actually does influence it in such a way that their conduct to a socially relevant degree occurs as if the ruled had made the content of the command the maxim of their conduct for its own sake.” (6)

Gehoorzaamheid wordt dus vrijwillig gegeven aan machthebbers. Niet omdat het legitiem is (‘ik heb erover nagedacht en kan er, op basis van objectieve criteria achter staan’), maar omdat het als legitiem wordt ervaren (‘als hij/zij het zegt, zal het wel zo zijn’). Het zorgelijke daaraan – wat mij betreft - is de vraag of mensen zich hier wel bewust van zijn; dus zelf nadenken en uiteindelijk verantwoordelijkheid kunnen nemen voor het eigen handelen. Immers, overtuigingen zoals: ‘als de werkgever het zegt, zal het wel goed zijn en anders is het diens zaak’, en ‘iedereen doet het’ veronderstellen reeds een kloof tussen het handelen wat uit dergelijke overtuigingen voorkomt en een eigen, inhoudelijke afweging. Met andere woorden: een gebrek aan het persoonlijk oordeel.
Weber onderscheidt daarbij drie categorieën van overheersing waar mensen vrijwillig aan gehoorzamen: 1) Traditioneel gezag: gebaseerd op het geloof in de heiligheid van eeuwenoude traditie en gewoonte (stamhoofden, patriarchen, feodale aristocraten); 2) Charismatisch gezag: gebaseerd op
toewijding aan een uitzonderlijke heiligheid, heldendom of heroïsche figuur (revolutionaire leiders, profeten en krijgers); 3) Wettelijk rationeel gezag: gebaseerd op naar behoren vastgestelde regels en gegeven aan ambtsdragers in plaats van aan specifieke personen (bureaucraten en ministers van de
regering). Volgens Weber is een bureaucratie het meest typische voorbeeld van de derde variant, het wettelijke rationeel gezag. Het bevestigt volgens Weber ‘de opmars van rationalisme’ in het algemeen:

“The bureaucratic structure is everywhere a late product of historical development. The further back we trace or steps, the more typical is the absence of bureaucracy and officialdom in general. Since bureaucracy has its ‘rational’ character, with rules, means-ends calculus and matter-of-factness pre-domination, its rise and expansion has everywhere had ‘revolutionary results, in a special sense still to be discussed, as had the advance of rationalism in general. The march of bureaucracy accordingly destroyed structures of domination which were not rational in this sense of the term.”(7) 

En dit rationele karakter is zo succesvol gebleken omdat het objectiviteit en neutraliteit beloofd en daarmee willekeur en uiteindelijke onrechtvaardigheid uitsluit. Voor Weber zijn rationaliteit, objectiviteit en neutraliteit dan ook belangrijke deugden binnen een bureaucratie. Sterker nog, voor het optimaal functioneren zou een bureaucratie zelfs ‘ontmenselijkt’ moeten worden:

“Bureaucracy develops the more perfectly, the more it is “de-humanized”, the more it succeeds in eliminating from official business love, hatred, and all purely personal, irrational and emotional which escapes calculation”. (8)

Met andere woorden, door een bureaucratie te ontdoen van subjectieve en menselijke aspecten, functioneert het steeds beter. Voor mij, ligt dit ten grondslag aan het verdwijnen van de menselijke maat. Het onttrekt – als het ware – ‘de ziel’ uit de organisatie. Bovendien dient zich hier een belangrijk spanningsveld aan. Om een integere en rechtvaardige dienstverlening voor burgers te garanderen, zouden burgers niet overgeleverd moeten zijn aan willekeur en persoonlijke affiniteiten van ambtenaren. Echter, om te voorzien in dienstverlening ‘met een menselijk gezicht’ is een nauwe verbinding tussen ambtenaar en burger noodzakelijk zodat, zoals ik heb beschreven, medewerkers zich een voorstelling kunnen maken van een situatie alsof het hun eigen is. Om dit spanningsveld het hoofd te bieden, zal de uitoefening van andere deugden een synthese bieden. Alvorens ik hierop in ga, beschrijf ik de negatieve aspecten van een bureaucratie die Weber zelf ook voor ogen had. Hierdoor wordt aannemelijk, dat bureaucratie onnadenkendheid in de hand werkt. Binnen organisaties transformeert het naleven van de regels, oorspronkelijk opgevat als een middel, namelijk snel in een doel op zich. Medewerkers worden meegesleurd in een ‘ijzeren kooi van conformiteit’. In deze nachtmerrieachtige wereld worden de prestaties van elke individuele arbeider mathematisch gemeten en wordt elke medewerker een klein radertje in de machine. (9) Ieder verantwoordelijk voor zijn eigen deel en op elk willekeurig moment vervangbaar. In dat geval is, zoals ik hierboven beschreef, de persoon radicaal gescheiden van diens functie. Alles is erop gericht dat de machine draaiende blijft. Bureaucratieën kweken daarmee een cultuur van conformisme en worden star, wanneer medewerkers zich mechanisch aan de regels houden en de originele doelen van de organisatie vergeten.(10) Het fenomeen, waarbij medewerkers de regels als doel, in plaats van middel tot een doel gaan zien, is terug te zien in het voorbeeld van de toeslagen affaire. Eén van de taken van de Belastingdienst is het innen van belastingen (middel) en er daarmee op toezien dat er sprake is van een eerlijke en rechtvaardige verdeling van de welvaart (doel). De conclusie van het POK is echter, dat er duizenden mensen ongekend onrecht is aangedaan. Hoewel verschillende ambtenaren de disproportionele gevolgen van de aanpak kenbaar hebben gemaakt, heeft dit er niet toe geleidt dat er meer maatwerk geleverd kon worden:

“De Belastingdienst/Toeslagen heeft in de uitvoering gekozen voor een ‘alles-of-niets’ benadering, ondanks een advies van de landsadvocaat waarin een meer proportionele benadering werd bepleit. De hoogste rechter, de Raad van State, stelt de Belastingdienst in haar uitspraken in het gelijk en veroordeelt de gehanteerde interpretatie van de wet niet, waarmee de ruimte om daarvan nog af te wijken werd verkleind. Het resultaat is dat uitvoering en rechtspraak elkaar jarenlang wederzijds versterken en de ‘alles-of-niets’ praktijk steeds steviger wordt vastgeklonken. De ambtenaren van de Belastingdienst brengen hun bewindspersonen Weekers en Wiebes vervolgens niet expliciet in stelling om te pogen op politiek niveau een doorbraak te bewerkstelligen. Aan minister Asscher wordt derhalve geen concreet wijzigingsvoorstel voorgelegd.”(11)

Zoals uit het citaat blijkt is er een cultuur van conformisme gekweekt, waarbij de middelen (regels)een doel op zich zijn geworden en met als gevolg, dat het oorspronkelijke doel zelf naar de achtergrond is verdwenen. De ‘alles-of niets benadering’ heeft ertoe geleidt, dat er weinig ruimte is voor het persoonlijk oordeel van medewerkers en daardoor dus weinig ruimte voor maatwerk. Ook in de jeugdsector doet zich dit voor. Een belangrijk doel van de jeugdsector is jeugdbescherming; ervoor zorgen dat minderjarigen die problemen hebben, de juiste hulp krijgen zodat zij zich zo optimaal mogelijk kunnen ontwikkelen. Toch zijn er veel situaties waaruit blijkt dat dit doel niet bereikt wordt. Zo worden er maatregelen, zoals bijvoorbeeld een ondertoezichtstelling, verzocht en opgelegd terwijl er geen gezinsvoogden beschikbaar zijn. Ook neemt de RvdK onderzoeken aan van verzoekers, bijvoorbeeld van een hulpverlenende instantie of de rechtbank, terwijl er geen capaciteit is om dit onderzoek uit te voeren. Met als gevolg dat ouders en kinderen in een maandenlange wachtstand worden gezet. Uit eerdere onderzoeken blijkt, volgens veel ouders, de kinderbescherming een ‘fuikwerking’ te hebben: ouders vragen om hulp, maar ze worden onder toezicht gesteld of het ouderlijke gezag wordt beëindigd(12). In het najaar van 2019 hebben de inspecties (IGJ en Justitie en Veiligheid) geoordeeld dat de wijze waarop de jeugdhulp op dat moment werd uitgevoerd niet acceptabel was:

‘De overheid nam onvoldoende haar verantwoordelijkheid om kinderen te beschermen die ernstig in hun ontwikkeling werden bedreigd. De door rechters uitgesproken maatregelen werden niet onmiddellijk uitgevoerd. De inspecties stelden dat de noodzakelijke hulp voor deze kwetsbare kinderen en hun ouders zonder vertraging moest worden verleend en dat hulp, opgelegd door een rechter, per direct beschikbaar moest zijn’(13).

Hieruit maak ik op dat, naast de financiële problemen als gevolg van politieke- en maatschappelijke onachtzaamheid, medewerkers opgesloten zitten in een systeem van regels. Besluiten worden conform inhoudelijke criteria genomen (de regels worden goed gevolgd), maar waarbij de vraag of het ook uitgevoerd kan worden (jeugdbescherming als doel), ondergeschikt lijkt te zijn. Het bevestigt, dat het werken in een bureaucratische organisatie risico’s met zich mee brengt. Bijvoorbeeld het risico dat medewerkers ‘de opdracht’, oftewel de doelen van de organisatie uit het oog verliezen en de regels zelf als doel gaan zien. En dat bevestigt de nadelige aspecten van een bureaucratie, die Weber zelf ook voor ogen had. Omdat een bureaucratische organisatie voor een optimale werking neutraal, rationeel en efficiënt moet zijn en dus ontmenselijkt moet worden, komen de conclusies van de verschenen rapporten (POK/TCU) zoals, 1) de menselijke maat ontbreekt, 2) er kan weinig tot geen maatwerk geleverd worden en 3) de discretionaire ruimte van medewerkers wordt onvoldoende benut, dan ook niet onverwacht. Immers, het zijn conclusies waarin gepleit wordt voor meer zeggenschap voor de medewerker. Meer zeggenschap voor de medewerker betekent, meer ruimte voor het persoonlijk oordeel. Een oordeel, waarbinnen het zelf nadenken centraal staat - in plaats van het louter volgen van een opgelegde regel. De menselijke maat is dus in ieder geval, een kwestie van zelf nadenken. Hannah Arendt brengt de nadelige gevolgen van een bureaucratie – de effecten op het persoonlijk oordeel en verantwoordelijkheid - nadrukkelijk aan het licht in haar beschouwing op het proces van Adolf Eichmann. Hetgeen ik zal beschrijven over Arendt ’s ‘banaliteit van het kwaad’, gaat me niet om de vergelijking van de Holocaust met de moderne instituties. Het maakt slechts zichtbaar, welke desastreuze gevolgen onnadenkendheid uiteindelijk kan hebben (onrechtvaardigheid) en het ondersteunt mijn pleidooi, voor het aanmoedigen van het persoonlijk oordeel in een bureaucratie.

2.2 Hannah Arendt
Weber laat zien dat bureaucratie een organisatievorm is die beter is dan andere systemen, maar dat er wel een aantal nadelen aan kleven. Arendt gaat, in mijn optiek, dieper in op de door Weber aangestipte nadelige aspecten. Evenals Weber, beschrijft Arendt dat medewerkers binnen een bureaucratie functioneren als radertjes die vervangbaar moeten zijn zonder iets aan het systeem te veranderen:

“Wanneer we een politiek systeem beschrijven – de wijze waarop het werkt, de relaties tussen de diverse onderdelen van de regering, de manier waarop de immense bureaucratische machinerieën functioneren waarvan de bevelslijnen deel uitmaken, de wijze waarop de burgers het leger en de politie met elkaar in verbinding staan, om maar opvallende kenmerken te noemen – dan is het onvermijdelijk dat we over alle personen die in het systeem functioneren, spreken alsof het de radertjes en vliegwielen zijn die het beleid in stand houden. Elk radertje, dat wil zeggen elke persoon, moet vervangbaar zijn zonder iets aan het systeem te veranderen: die veronderstelling ligt ten grondslag aan alle bureaucratieën, aan alle civiele diensten en, strikt genomen, aan alle functies.”(14)

Het brengt een anonimiteit met zich mee waarbij iedere medewerker vervangbaar is, zonder dat de buitenwereld dit door heeft. Arendt ‘s afkeer van bureaucratische anonimiteit was ‘een product van haar centrale toewijding aan het publieke domein, als een ruimte van verschijning, waarin duidelijk verschillende individuen spreken en handelen in het zicht en gehoor van elkaar’(15).

Arendt maakt aannemelijk dat, de beschreven nadelen van een bureaucratie meer dan significant zijn. Volgens haar leidt bureaucratie, als totalitair systeem, tot onnadenkendheid. Voor haar is onnadenkendheid een gebrek aan het oordeelsvermogen, een vernietiging van common sense en synoniem aan domheid. En deze ‘domheid is even gemeenschappelijk geworden als de common sense of gemeenschapszin vroeger was’ (16). Arendt volgde in 1961, in opdracht van het Amerikaanse tijdschrift The New Yorker, het strafproces tegen nazi Adolf Eichmann. In haar boek Eichmann in Jerusalem; de banaliteit van het kwaad, beargumenteert zij dat het onmogelijk is de Holocaust te begrijpen zonder rekening te houden met de algemene ineenstorting van het persoonlijk oordeel (17). Zij beschrijft de Holocaust als een zeer uitgekristalliseerde vorm van een bureaucratie, omdat het van het begin tot het einde uitgewerkt en gaandeweg systematisch verbeterd is. Het proces rondom het uitdrijven van de Joden, was tot in de puntjes uitgewerkt. Er was, in dit ‘moderne totalitaire machtsapparaat’, geen ruimte voor zelf nadenken, eigen oordeelsvermogen en (dus) tegenstanders.(18) Arendt heeft vooral de nadruk gelegd op de persoon Eichmann en de implicaties van een totalitair systeem voor de menselijke geest. Het boek heeft haar veel kritiek opgeleverd door nabestaanden en de joodse bevolking in het algemeen. Ze zou de joden verweten hebben onvoldoende voor zichzelf opgekomen te zijn en Eichmann zelf als
slachtoffer van het systeem hebben beschreven. Haar belangrijkste these in het boek is dat het kwaad niet radicaal is en ingegeven door een kwade genius, maar dat juist bureaucratie als totalitair systeem, onnadenkendheid in de hand werkt:

“In elk bureaucratisch systeem is de wisseling van verantwoordelijkheid een kwestie van dagelijkse routine, en als we bureaucratie willen definiëren in termen van politieke wetenschap, dat wil zeggen als een vorm van regeren – het bewind van kantoren in tegenstelling tot het bewind van mensen, van één man, van een elite of van velen-, dan is bureaucratie helaas het bewind van niemand en juist om die reden wellicht de minst menselijke en de meest meedogenloze vorm van
heerschappij”(19).

Eichmann bleek niet het monster dat mensen verwachtten te gaan zien, maar eerder een ‘clown in een glazen kooi’ die belast was met onnadenkendheid. Hij deed zijn plicht en volgde slechts de regels. En het is juist dát wat het kwaad - voor Arendt – banaal en alledaags maakt. En hoeveel er ook aan gelegen was dit monster veroordeeld te zien, was het:

‘verontrustende van de figuur Eichmann juist, dat hij een uit velen was, en dat deze velen geen geperverteerden en geen sadisten, maar juist angstig en beangstigend normale mensen waren- en zijn’ (20). 

Het was op voorhand duidelijk dat Eichmann veroordeeld zou gaan worden. Er hing dan ook een zweem van een ‘showproces’ om de veroordeling heen. Zo eenvoudig lagen de zaken echter niet:

‘En al was het juridisch weinig interessant, in politiek opzicht wat het van het grootste belang erachter te komen, wat ervoor nodig is om een gemiddeld mens zijn aangeboren afschuw van misdaden te laten overwinnen en wat er precies met hem gebeurt wanneer hij op dit punt is aanbeland. Op deze vraag heeft de zaak Adolf Eichmann een antwoord gegeven dat aan duidelijkheid niets te wensen overlaat’ (21).

Volgens Arendt wordt in het debat over morele veroordeling van de misdaden van de nazi’s, bijna altijd over het hoofd gezien dat het werkelijke morele probleem zich niet voordeed bij het gedrag van de nazi’s, maar bij de mensen die slechts hun medewerking verleenden en niet uit overtuiging handelden. En het is juist de bureaucratie die ervoor zorgt dat mensen niet uit overtuiging handelen, of anders gezegd, niet zelf nadenken:

“De weinigen die nog goed en kwaad konden onderscheiden oordeelden op eigen gezag, en hun oordeel was een vrij oordeel; zij hielden zich bij hun oordeel niet meer aan de algemene regels, die verdwenen leken te zijn; elk ding werd als het ware ad hoc beoordeeld” (22)

Het persoonlijk oordeel is dus vooral een vrij oordeel, oftewel oordelen op eigen gezag. Maar eenmaal overgeleverd aan de tirannie van een bureaucratie, zijn het al snel de algemene regels die ons handelen sturen – en kan als gevolg daarvan - in eenieder van ons een ‘Eichmann’ schuilen.

2.3 Alasdair MacIntyre
MacIntyre schreef in 1981 After Virtue onder andere als reactie op de negatieve werking van het liberalisme en kapitalisme op de menselijke moraliteit en bureaucratieën in het bijzonder. Volgens hem waren de morele oordelen die mensen binnen de context van de moderniteit maakten, gebaseerd op onpersoonlijke standaarden en gerechtvaardigd door een gedeelde (rationele) opvatting op het algemene, publieke belang. Hiermee toont hij zich kritisch naar een moraliteit ingegeven door een plichts- of gevolgenethiek, waarbij niet een specifieke situatie, maar universele principes leidend zijn:

"That from the standpoint of an ongoing way of life, informed by and expressed through Aristotelian concepts, it is possible to understand what is the predicament of moral modernity is and why the culture of moral modernity lacks the resources to proceed further with its own moral inquiries, so that sterility and frustration are bound to afflict those unable to extricate themselves from those predicament"(23).

MacIntyre beoogt met het terugbrengen van de deugdethiek, zoals uit het citaat hierboven blijkt, de mens uit diens ‘hachelijke’ situatie te bevrijden. Deze situatie kan begrepen worden als een rationeel, kapitalistisch systeem gedreven door een toenemende individualisering. De moderniteit. MacIntyre voorziet - voor mij – in een antwoord op het gevaar van de 'ontzielde' bureaucratieën van Weber en zoals uitvergroot door Arendt. Zijn reactie en gehele argument vindt zijn oorsprong in de deugdenethiek van Aristoteles (384-322 voor Chr.). Aristoteles’ deugdethiek kent een teleologische structuur. Hij beschouwt geluk als het einddoel van al het menselijk handelen en daarmee het hoogste goed. Met geluk of eudaimonia, bedoelt hij menselijk floreren. Een streven naar uitmuntendheid of voortreffelijkheid en iets dat omwille van zichzelf wordt nagestreefd. Aristoteles bedoelt hier ook ‘optimaal functioneren’ mee, waarbij hij zich specifiek richt op het morele vlak, omdat het betrekking heeft op emoties en handelingen. Hierbij is sprake van een teveel, een te weinig en het midden. De deugden houden zich op dit midden; ‘het juiste midden’. Zoals bij de deugd moed, roekeloosheid en lafheid het te teveel en te weinig is. Het goede leven, leven vanuit dit juiste midden, is een deugdzaam leven (24). MacIntyre neemt dit over van Aristoteles en komt zelf tot de volgende definitie van een deugd:

"A virtue is an acquired human quality the possessing and exercise of which tends to enable us to attain those goods that are internal to practices and the lack of which effectively prevents us from achieving any such goods"(25).

Zijn vraag of er een (deugd)ethiek mogelijk is - als antwoord op de door rationaliteit ingegeven, morele erosie in de moderniteit - heeft nadrukkelijk betrekking op bureaucratische organisaties. MacIntyre verwijst hierbij naar Weber en beschrijft Weber als een emotivist. En zijn alom geaccepteerde theorie als een emotivistische theorie, waarbij moraliteit wordt ingegeven door persoonlijke, subjectieve voorkeuren:

"Every bureaucratic organization embodies some explicit or implicit definition of costs and benefits from which the criteria for effectiveness are derived. Bureaucratic rationality is the rationality of matching means to ends, economically and efficiently. This familiar – perhaps by now we may be tempted to think overfamiliar – thought we owe originally of course to Max Weber. And it at once becomes relevant that Weber’s thought embodies, and obliterates just those distinctions to which emotivism has to be blind. Questions of ends are questions of values, and on values reason is silent; conflict between
rival values cannot be rationally settled" (26).

Een bureaucratie leidt er dus toe, dat het handelen van medewerkers niet gericht is op iets wat omwille van zichzelf wordt nagestreefd, maar op het afstemmen van middelen die op economische wijze bijdragen aan doelen. Dit onderschrijft de rationele en objectieve kenmerken, zoals beschreven door Weber, en de kritiek van MacIntyre op het emotivistische karakter ervan. MacIntyre ’s kritiek op moderne publieke organisaties, is dat we teveel ‘efficiency-zaken’ als doel zien, terwijl dat eigenlijk middelen zijn. Een voorbeeld hiervan vind je bij één van de strategische doelen uit het jaarplan van de RvdK, namelijk het terugdringen van de doorlooptijden (middel om te komen tot het originele doel: betere jeugdbescherming). Er wordt geëxperimenteerd met alternatieve werkwijzen, kortere rapportages en minder overlegmomenten. Middelen worden - op economische en efficiënte wijze - tot doel verheven, waarbij het risico is dat onvoldoende wordt afgestemd op oorspronkelijke bedoeling, namelijk het beschermen van kinderen. Een risico dat zich vervolgens uit, in het verplaatsen van de wachtlijst naar een andere organisatie. De onderliggende deugden zouden – voor mij - meer centraal moeten staan om de vraag te beantwoorden 'wat het goede is'. Dat geldt voor organisaties, maar in het bijzonder voor individuen die daar deel van uit maken. En hier bewijst MacIntyre zijn waarde, voor het belang van mijn argument omdat hij door deugdethiek terug te brengen in de praktijk, wijst naar oorspronkelijke bedoeling van de regels. En dit is van belang zoals ik eerder beschreef, gezien het feit dat een bewuste omgang met deze oorspronkelijke bedoeling gemakkelijk naar de achtergrond kan verdwijnen en regels (als middelen) zelf tot doel verheven worden. Immers, juist hierdoor verdwijnt de menselijke maat - oftewel het persoonlijk oordeel ten aanzien van zowel beleid, wet- en regelgeving, als de uitvoering ervan. MacIntyre beschrijft hiervoor de werkomgeving van medewerkers, als een praktijk:

“By a ‘practice’ I am going to mean any coherent and complex form of socially established cooperative human activity through which goods internal to practices are realized in the course of trying to achieve those standards of excellence which are appropriate to, and partially definitive of, that form of activity, with the result that human powers to achieve excellence, and human conceptions of the ends and goods involved, are systematically extended” (27).

MacIntyre karakteriseert deze doelen om twee redenen als intern, namelijk 1) deze doelen kunnen alleen uitgedrukt en gespecificeerd worden aan de hand van voorbeelden uit desbetreffende praktijk en 2) deze doelen kunnen alleen geïdentificeerd en erkend worden door deel te nemen aan desbetreffende praktijk.31 Interne doelen worden omwille van zichzelf nagestreefd waarbij, ten aanzien van de doelen, gestreefd wordt naar uitmuntendheid. Omdat praktijken een geschiedenis kennen zijn de interne doelen om die reden historisch en contextueel bepaald. Deel uitmaken van de praktijk betekent in eerste instantie dat de deelnemer zich aanpast aan de normen die gelden maar, de menselijke opvattingen erover - door de uitoefening van deugden - systematisch uitbreidt (de standaarden worden verhoogd). Voorbeelden die MacIntyre geeft om beter te begrijpen wat de praktijk concreet inhoudt zijn: het gooien van een voetbal is geen praktijk; maar het voetbalspel wel. Metselen is geen praktijk, architectuur wel. Het planten van rapen is geen praktijk, de landbouw wel. In het voorbeeld van de jeugdprofessional zou dit het volgende kunnen zijn: het voeren van een kindgesprek is geen praktijk, jeugdbescherming wel. Interne doelen van de praktijk van jeugdprofessionals zijn onder andere het beschermen van kinderen of het verstevigen van ouderschap. En zoals beschreven, een deugd is een verworven menselijke eigenschap waarvan het bezit en de uitoefening ons in staat stelt om die doelen te bereiken. Deugden binnen de praktijk van jeugdprofessionals zijn bijvoorbeeld betrouwbaarheid, duidelijkheid, inleving. Door het uitoefenen van deze deugden, bijvoorbeeld wanneer een jeugdprofessional zich dusdanig kan inleven in een gezinssituatie en daarmee de juiste ondersteuning biedt, kan een doel als ‘het verstevigen van ouderschap’ worden bereikt. En wanneer dit doel is bereikt, is langere bemoeienis niet nodig. En dat is precies het moment dat jeugdprofessionals floreren. Tot zover heb ik beschreven wat de voor- en vooral de nadelen van een bureaucratie zijn. Ik heb uiteengezet dat een bureaucratie onnadenkendheid in de hand werkt en dat dit kan leiden tot onrechtvaardigheid. Onrechtvaardigheid lijkt daarmee eerder ingebakken te zitten in het bureaucratische systeem, dan in een enkel persoon. Als iedereen als bureaucraat handelt - dat wil zeggen ‘keurig’ de regels volgt - kunnen er grote misstanden plaatsvinden zonder dat dat terug te leiden is naar het handelen van één persoon. Het is in die zin, inderdaad heel banaal. Ik heb vervolgens MacIntyre geïntroduceerd, omdat in After Virtue – voor mij – een fundamenteel antwoord schuil gaat, op de negatieve aspecten van een bureaucratie (onnadenkendheid dat leidt onrechtvaardigheid) zónder de positieve aspecten ervan (voorkomen onrechtvaardigheid als gevolg van willekeur) uit te sluiten. In wat volgt, beschrijf ik een raamwerk dat uitvoeringsorganisaties kan helpen de menselijke maat terug te brengen in de organisaties, door het aanmoedigen van het persoonlijk oordeel ten aanzien van zowel beleid, wet- en regelgeving als bij de uitvoering daarvan. Ik doe dat, door deugdethiek in uitvoeringsorganisaties een centrale plaats te geven (MacIntyre) en beoog daarmee te voorkomen dat medewerkers slechts de algemene regels volgen, niet oordelen op eigen gezag (en hierdoor niet langer het goed van kwaad kunnen onderscheiden) en medewerkers de situatie kunnen zien en begrijpen alsof het hun eigen zaak is (Arendt).

3. Aanmoedigen van het persoonlijk oordeel

Het raamwerk dat ik voorstel en dat ik het ‘Kwadrant van Verbeelding’ zal noemen, creëert een permanente bewuste omgang met de regels, door het persoonlijk oordeel van medewerkers aan te moedigen. Allereerst, doordat medewerkers kennisnemen van zowel kaders en beslisruimte, als de relevante (interne) doelen en de daar bijbehorende (uitoefening van) deugden. Medewerkers zullen vervolgens de toepassing van regels, ‘door de ogen van de burger’ begrijpen. Tot slot, stimuleert het raamwerk een integere omgang met zowel de praktijk zelf, als de burger. De onderlinge verbinding, tussen de vier stappen van het kwadrant, leidt tot een structurele reflectie en dialoog op het juiste handelen binnen de gemeenschappelijke context. Een handelen waarbinnen ruimte is voor het persoonlijk oordeel ten aanzien van zowel het beleid, wet- en regelgeving, als bij de toepassing van regels. Ik borduur daarmee voort op de aanbevelingen die reeds gedaan zijn (POK/TCU). Met andere woorden, het stimuleert de gewenste ‘dienstverlening met een menselijk gezicht’ door het bieden van een concrete handreiking. Vier centrale vragen, zullen hierbij als leidmotief dienen. Vragen die tegen de achtergrond van regels, deugden, verbeelding en integriteit begrepen moeten worden. Namelijk: 1) Hoeveel ruimte heb ik? Hierbij zal ik beschrijven dat, aan de hand van bestaande kaders en protocollen vastgesteld moet worden, hoeveel ruimte er is voor een persoonlijke afweging, alsmede de mogelijkheid hiernaar te handelen. Anders gezegd, is er discretionaire ruimte? 2) Wat is het goede? Hierbij ga ik uit van de deugdethiek; dat wil zeggen dat het goede wordt gezocht in een karakterhouding van degene die beslist en handelt en veel minder in de uitkomst of gevolgen daarvan (gevolgenethiek) of aan de hand van regels op basis waarvan de handelingsbeslissing is genomen (plichtethiek); 3) Wat als ik jou zou zijn? Dit gaat mij om een actieve inleving in de burger. 4) Is het juist? Hierbij gaat het mij erom of degene - die beslist en handelt - in volle bewustzijn en met een zuiver geweten achter zichzelf kan staan; kan instaan voor wat hij doet en dat ook daadwerkelijk doet. Iedere paragraaf bevat een figuur met daarin een concrete (mogelijke) uitwerking van de specifieke dimensie van het kwadrant uitgewerkt. De door mij beschreven voorbeelden zijn illustratief, zullen niet uitgebreid worden toegelicht maar staan symbool voor de wijze waarop ik de filosofie - doorgaans ervaren als abstract – wil vertalen naar de concrete, alledaagse praktijk.

§ 3.1 Hoeveel ruimte heb ik?
Zoals beschreven werkt een bureaucratie onnadenkendheid in de hand. Ik heb laten zien - aan de hand van zowel theorie als praktijk - dat deze onnadenkendheid kan leiden tot onrechtvaardigheid. Om dit tegen te gaan is het van belang dat medewerkers niet blind de regels volgens, maar vooral zélf blijven nadenken bij de toepassing ervan. Binnen een morele beroepshouding bestaat een professionele afweging vooral uit een persoonlijke afweging. Om het persoonlijk oordeel van medewerkers aan te kunnen moedigen is het van belang dat de discretionaire ruimte van medewerker allereerst gedefinieerd wordt (fig 1.1). Wanneer deze handelingsruimte gedefinieerd wordt – door bestaande regels en protocollen te expliciteren - kunnen medewerkers gestimuleerd worden de regels naar eigen inzicht toe te passen. Niet op een manier dat ze volledig zelf bepalen wat ze wel of niet doen, maar dat zij in staat zijn om de persoonlijke afweging en hieruit voorvloeiende handeling te verantwoorden aan de hand van aanwezige kaders. Het TCU schrijft over de discretionaire ruimte:

‘Professionals moeten beschikken over ‘discretionaire ruimte’, dat wil zeggen: over een bepaalde mate van zeggenschap over de uitvoering van beleid. Deze discretionaire ruimte is niet onbeperkt, maar wordt begrensd door een juridisch kader dat bestaat uit de van toepassing zijnde wet- en regelgeving en beleidsregels'(28). 

Enerzijds ontbreekt het, in een aantal door het TCU beschreven uitvoeringsorganisaties, aan deze ruimte vanwege een strikt juridisch kader dat weinig ruimte biedt voor maatwerk en vanwege verregaande geautomatiseerde werkprocessen. Anderzijds, wordt deze ruimte onvoldoende benut doordat medewerkers 1) niet goed kunnen inschatten hoe zij er het beste mee om kunnen gaan, of 2) het hen ontbreekt aan inschattingsvermogen en inhoudelijke kennis en kunde. Ik zal mij richten op het tweede aspect; het optimaal benutten van de discretionaire ruimte. Binnen de discretionaire ruimte maakt een persoonlijk oordeel, zoals beschreven, deel uit van een afweging die vooraf gaat aan een handeling, namelijk de wijze waarop de regels in specifieke situaties gehanteerd worden, oftewel maatwerk bieden. En dit is noodzakelijk; een regel is abstract en iedere situatie uniek. Binnen de jeugdsector wordt de discretionaire ruimte verwoord als die ruimte waarbinnen professionals hun persoonlijke afwegingen kunnen verantwoorden aan de hand van een beroepscode en organisatiestandaarden. Hiervoor is het nodig dat zij over ‘professionele autonomie’ beschikken. 

En dit bevestigd hetgeen ik eerder schreef over vrijwillige gehoorzaamheid die aan machthebbers gegeven word. Ambtenaren ervaren de plicht om de minister dienen. Zij willen deze plicht vervullen en dit doen zij goed. Echter, dit kan ten koste gaan van de kwaliteit van het werk doordat het – zoals ik zal beschrijven in wat volgt – vooral externe doelen van instituties dient. En veel minder de interne doelen van de praktijk, oftewel ‘dat waar we het allemaal voor doen’. Discretionaire ruimte is dus díe ruimte, waarbinnen medewerkers over ‘een bepaalde mate van zeggenschap’ beschikken en dus díe ruimte waarbinnen het persoonlijk oordeel schuilt. Het definiëren van deze ruimte draagt dus in belangrijke mate bij aan het ontsluiten van dit oordeel. Het persoonlijk oordeel staat daarmee aan de basis van de menselijke maat. Het definiëren van de discretionaire ruimte van medewerkers, draagt dus is belangrijke mate bij aan het terugbrengen van de menselijke maat.

§ 3.2 Wat is het goede?
De tweede stap van het raamwerk, is gericht op een gedeelde opvatting over het goede. Hierdoor kan het persoonlijk oordeel, bij de toepassing van regels, afgezet worden tegen een gemeenschappelijk en normatief kader. Ik beschouw het goede in deze, als datgene wat een deugdzaam persoon zou doen. Het werken in een bureaucratische organisatie, kan ertoe leiden dat medewerkers de oorspronkelijke bedoeling uit het oog verliezen, bij de toepassing van regels. Met deze oorspronkelijke bedoeling verwijs ik naar, hetgeen MacIntyre – zoals reeds beschreven - de interne doelen van de praktijk noemt. Medewerkers verliezen met de oorspronkelijke bedoeling, dus de interne doelen van de praktijk uit het oog. Hetgeen kan leiden tot onrechtvaardigheid. Voor medewerkers is het daarom van belang te weten, 1) wat deze doelen zijn, 2) hoe zij hun handelen hierop (blijvend) kunnen afstemmen. Hiervoor is het nodig om een nadere analyse te maken van de context waar medewerkers deel van uit maken. MacIntyre noemt de praktijk ook een ‘arena waarin deugden worden tentoongesteld’(30). Zoals eerder beschreven leidt het uitoefenen van de deugden tot het behalen van interne doelen van de praktijk. Cooper (1987) schrijft dat het begrip ‘praktijk’ aantrekkelijker en constructiever is dan dat van ‘beroep’ (31). Het is een ruimer kader waarbinnen een normatief perspectief, bijvoorbeeld ook voor het openbaar bestuur, kan worden ontwikkeld. En de karakteristieken van een praktijk bieden een leidraad voor reflectie over de ethische ontwikkeling van het openbaar bestuur. En de interne doelen, kunnen dan ook als zodanig begrepen worden door bestuurders en ambtenaren. Zij streven bijvoorbeeld doelen na als: 1) dienen van het publieke belang, 2) bereiken van sociale orde en sociale rechtvaardigheid 3) politieke gelijkheid. 39 Zoals gezegd is het, voor het bereiken van de doelen, noodzakelijk dat er deugden geformuleerd worden. Het uitoefenen van de deugden leidt er immers toe dat medewerkers steeds beter worden in het bereiken van de doelen. De ‘lat komt hoger te liggen’, met andere woorden, de samenleving wordt eerlijker en rechtvaardiger. Cooper stelt dat een centrale deugd van het openbaar bestuur ‘welwillendheid’ is. Met andere woorden, de bereidheid het publiek belang te dienen:

"Justice" would then seems to be the central internal goal that follows from public beneficence. Justice defines the most essential political good; it is the fundamental ordering principle of democratic society from which such goods as political equality, representation of the citizenry, and the development of citizens are derived. If that is the case, then 'fairmindedness', rationality, prudence, and courage are essential virtues for the public administration. To achieve those decisions, rules, policies, and distribution of resources, it is essential that the inescapable exercise of discretion by administrators be guided by the inclination to search for and uphold what is fair of just"(32). 

En dat is voor de Belastingdienst niet anders. Niet het innen van toeslagen, maar het dienen van het publieke belang ten behoeve van een rechtvaardige verdeling van de welvaart, als interne doelen van de praktijk. Zorgvuldig, geloofwaardig en verantwoordelijk zijn belangrijke uit te oefenen deugden om te komen tot een eerlijke verdeling van welvaart. Hetgeen des te meer de ironie zichtbaar maakt van de toeslagenaffaire. Een overheid dat is geworteld in een beginsel als rechtvaardigheid, een uitvoeringsdienst dat geënt is op eerlijke verdeling van welvaart – wat uiteraard een stringentere aanpak naar aanleiding van de ‘Bulgarenfraude’ rechtvaardigt - moet zich nu verantwoorden voor ongekend onrecht. Naast de interne doelen van de praktijk, beschrijft MacIntyre externe doelen van instituties als noodzakelijke voorwaarde voor het in stand houden van een praktijk. Zonder externe doelen kunnen interne doelen niet worden bereikt en zonder instituties, praktijken niet bestaan. Daar waar het bereiken van de interne doelen ten goede komt aan de gemeenschap, hebben externe doelen een individualistischer karakter. Kenmerkend voor externe doelen (geld, status of macht) is dat hoe meer iemand ervan heeft, des te minder er is voor anderen. En dit leidt tot concurrentie:

“External goods are therefore characteristically objects of competition in which there must be losers as well as winners. Internal goods are indeed the outcome of competition to excel, but it is characteristic of them that their achievement is a good for the whole community who participate in the practice” (33). 

Concurrentie, legt daarmee extra focus op het bereiken van de doelen. Maar, wanneer er te veel nadruk komt te liggen op het nastreven van externe doelen, kan dit de praktijk ondermijnen. Voor MacIntyre zijn de deugden moed, waarachtigheid en rechtvaardigheid noodzakelijke deugden ter bescherming van de praktijk tegen corrumperende invloeden van instituties door een te sterke focus op externe doelen. Waarachtigheid houdt in dat deelnemers trouw zijn aan elkaar in het streven naar en bereiken van de interne doelen. Dit veronderstelt een onderlinge relatie tussen deelnemers, immers ze werken gezamenlijk aan de interne doelen van de praktijk. Waarachtigheid definieert deze relatie onder verwijzing naar normen van waarheidsgetrouwheid en vertrouwen. Rechtvaardigheid vereist dat deelnemers worden behandeld volgens uniform en onpersoonlijke normen, dat wil zeggen: een gelijke behandeling krijgen. Moed heeft betrekking op de bereidheid persoonlijke risico’s te nemen en gevaar te lopen; alleen hieruit blijkt oprechte zorg en bezorgdheid voor elkaar (34). Het zijn ook die deugden, die ervoor zorgen dat deelnemers een bewuste omgang met de interne doelen van de praktijk houden, met als gevolg dat zij zelf blijven nadenken en hierdoor de menselijke maat aanwezig blijft. Zonder deze deugden, zou een praktijk ondermijnd worden en uiteindelijk zelfs niet kunnen voortbestaan. Bijvoorbeeld omdat het deelnemers op een dwaalspoor zet wanneer ze zich laten leiden door externe doelen zoals macht, status of winst. Denk hierbij aan de jeugdprofessional die aanzien verwerft, door het hoogste productiecijfer van het team en vervolgens extra onderzoeken doet tegen stuksprijs. Hierin wordt het risico genomen dat onderzoeken niet omwille van zichzelf gedaan worden (met als doel kinderen te beschermen), maar omwille van financieel gewin. Met andere woorden, wanneer we de interne doelen uit het oog verliezen kan er ongekend onrecht ontstaan. Deze ondermijnende werking, zal mogelijk nog duidelijker worden wanneer ik een ander voorbeeld geef van de praktijk van de jeugdprofessional. 

§ 3.3 Wat als ik jou was?

Volgens Arendt zijn mensen hun vermogen om te oordelen nooit definitief verloren. Net zomin als hun vermogen om te handelen en een nieuw begin te maken. Het persoonlijk oordeel is slechts naar de achtergrond verdwenen onder druk van de tirannie van een bureaucratie. Volgens Arendt hebben oordelen een belangrijke intrinsieke waarde, namelijk een intersubjectief karakter. Enerzijds, doordat oordelen de noodzaak van een publieke ruimte erkent en anderzijds dat oordelen altijd op kritiek en bijval van anderen kunnen rekenen. Immers, eenieder vindt ‘zus-of-zo’ en ‘dit-of-dat’. Die intersubjectiviteit, is voor Arendt ‘het begin van een gemeenschappelijke wereld’ (35). En juist hierin schuilt de mogelijkheid om het tanende oordeelsvermogen nieuw leven in te blazen en het onheil van onnadenkendheid af te wenden. Met als gevolg, dat bij zowel de totstandkoming als uitvoering van beleid, wet- en regelgeving, de menselijke maat gehanteerd wordt. In haar colleges over de politieke filosofie van Kant, stelt Arendt aan de orde dat ons eigen denken kan worden verruimd, zodat we met de gedachten van anderen rekening kunnen houden en hen hierdoor kunnen begrijpen. Denken met een verruimde geest betekent, volgens Arendt, dat men zijn verbeelding oefent in het ‘op bezoek gaan’ bij de ander. Deze ‘verruiming van de geest’ moet (deels) gelezen worden tegen de achtergrond van Kants woorden over sensus communis (gemeenschappelijke zin), oftewel het gewone menselijke verstand:

‘We moeten sensus communis echter opvatten als de idee van een gemeenschappelijke zin, d.w.z. als de idee van een beoordelingsvermogen dat in zijn reflectie in gedachten (a priori) rekening houdt met de voorstellingswijze van ieder ander, om zo als het ware zijn oordeel af te wegen tegen de rede van de gehele mensheid en daardoor de illusie te vermijden die, als gevolg van subjectieve, individuele voorwaarden ( die makkelijk als objectief kunnen worden beschouwd), nadelige invloed op dat oordeel zou kunnen hebben. Dit gebeurt doordat we ons oordeel niet zozeer tegen werkelijke, als veeleer tegen louter mogelijke oordelen van anderen afwegen en ons in de situatie van ieder ander verplaatsen, uitsluitend door te abstraheren van de beperkingen die toevalligerwijs met onze eigen beoordeling verbonden zijn. En dat wordt dan weer bereikt doordat we wat in de voorstellingstoestand materie is, d.w.z. gewaarwording, zoveel mogelijk weglaten en slechts letten op de formele bijzonderheden van onze voorstelling of voorstellingstoestand.” (36).

Kant bedoelt in zijn uiteindelijke uitwerking van de plichtethiek – zoals dit citaat reeds verondersteld -, ieder ander. Ik richt mij, gezien het pleidooi voor deugdethiek, op kennis van een specifieke ander in een concrete situatie, zodat op basis daarvan afgewogen kan worden wat een deugdzaam persoon in deze situatie zou doen. Kant beschrijft dat dankzij deze verbeeldingskracht of representatie, ‘anderen aanwezig worden gesteld’. Gezond, met anderen gedeeld verstand stemt mensen af op een leven in gezamenlijkheid (37). Het stelt mensen in staat om te communiceren over díe zaken, die we zintuiglijk waarnemen. Het oordeelsvermogen is dan ook gebaseerd op de smaakzin en heeft betrekking op het kunnen onderscheiden van juist en onjuist, het zinvolle en het zinloze maar ook het schone van het lelijke. Drie van de vijf zintuigen (gezicht, gehoor en tastzin) geven toegang tot die gemeenschappelijk wereld. "Dankzij deze zintuigen zijn objecten identificeerbaar en kunnen ze met anderen gedeeld worden – in woorden uitgedrukt, besproken worden, enzovoort" (38). Deze ‘mededeelbaarheid’ hangt dus af van de verruimde geest of verruimde denkwijze die Arendt beschrijft, want we kunnen enkel iets meedelen als we in staat zijn te denken vanuit de positie van de ander; anders zullen we de andere nooit ontmoeten en nooit spreken op een manier waarbij hij/zij ons begrijpt. Om de menselijke maat terug te brengen, is het dus belangrijk dat medewerkers zich een dergelijke voorstelling kunnen maken door gebruik te maken van de verbeelding:

“Verbeelding veranderd een object in iets waarmee ik niet direct geconfronteerd hoef te worden, maar dat ik in zekere zin verinnerlijkt heb, zodat ik er nu door geraakt kan worden alsof het zich via een niet-objectief zintuig bij mee aandient”(39). 

Om ervoor te zorgen dat burgers niet klem komen te zitten tussen ‘balie en beleid’ is het van belang dat de medewerker ‘achter zijn balie’ vandaan komt, en met zijn verbeelding op bezoek gaat bij de ander. En dat is waar het volgens de TCU binnen de overheid aan ontbreekt én waar aanbevelingen betrekking op hebben. Om uitvoerbaar beleid te realiseren, dat recht doet aan de belangen van burgers, is er 1) meer direct contact nodig tussen Kamerleden en medewerkers van uitvoeringsorganisaties, 2) meer contact nodig tussen de Kamer en burgers en hun vertegenwoordigers, 3) snellere verdieping in de uitvoering en in mogelijke problemen door nieuwe Kamerleden en 4) laagdrempelig persoonlijk contact nodig tussen de professional en burgers:

“Om de menselijke maat in de uitvoering te kunnen hanteren, is het belangrijk dat professionals in staat zijn rekening te houden met persoonlijke omstandigheden van burgers. Dit veronderstelt dat professionals niet alleen handelen vanuit hun eigen bureaucratische werkelijkheid, maar ook vanuit empathie voor de burger” (40). 

Ik zou hierbij willen aanvullen dat het contact als zodanig van belang is, maar dat het contact dus ook (en vooral) de verbeelding stimuleert. Zodat medewerkers zich, óok op momenten dat er geen direct contact is (bijvoorbeeld bij de totstandkoming van beleid), een voorstelling van zaken kunnen maken door de ogen van ander (fig. 1.3). Een voorbeeld waar dit nadrukkelijk uit blijkt, is het volgende. Wanneer er in 2016 een inspectierapport van de Inspectie Gezondheidszorg Jeugd (IGJ) verschijnt n.a.v. de tragische dood van een achtjarig meisje, vallen een aantal zinnen op. Zo hebben de inspecties geconcludeerd dat de betrokken organisaties en professionals over het algemeen hebben gewerkt volgens de toen geldende protocollen en afspraken. Maar, er zou te weinig aandacht zijn geweest voor de veiligheid van het kind en bovendien hadden betrokken hulpverleners, het kind niet goed in beeld. Hetgeen leidde tot een van de conclusies, namelijk dat hulpverleners het kind altijd moeten zien en spreken. Dit dwingt dieper in te gaan op wat sensus communis is zodat mogelijk begrepen kan worden hoe het kan, dat de conclusie van een inspectieonderzoek is, dat jeugdhulpverleners een kind (dat dus problemen heeft) moeten zien, terwijl dit inherent is aan de praktijk. Waanzin, noemt Kant het gevolg van verlies van common sense. Common sense als gemeenschappelijk ‘zintuig’ (rede/verstand) dat ons in staat stelt als toeschouwers te oordelen (41). Om te verduidelijken waar dit exact betrekking op heeft, beschrijf ik wat hier tegenover staat, namelijk sensus privatus, een privé zintuig:

“Deze term impliceert dat ons logisch vermogen, het vermogen dat ons in staat stelt om conclusies te trekken uit vooronderstellingen, inderdaad zonder communicatie kan functioneren – met dien verstande echter dat, wanneer waanzin het verlies van het gemeenschappelijk zintuig (de common sense) heeft veroorzaakt, het logisch vermogen tot waanzinnige resultaten zou leiden, juist omdat het zich afgescheiden heeft van de ervaring, die alleen geldigheid kan bezitten en gevalideerd kan worden in de aanwezigheid van anderen” (42). 

Met andere woorden, bij een gebrek aan common sense zijn we ons niet meer bewust van de voorstelling van zaken die aan het handelen ten grondslag ligt. En daarmee verliezen we niet alleen verbinding met de interne doelen van praktijk, maar vooral met de burger. Immers, wanneer een kind problemen heeft en we werken samen volgens de regels en procedures, maar vergeten om het kind te ‘zien’, kan de vraag worden gesteld of de interne doelen zijn gevolgd óf vooral de middelen om te komen tot dat doel. Bijvoorbeeld dat ketenpartners regelmatig overleg hebben. Dit sluit aan op wat Arendt in de Kant colleges beschrijft over de twee mentale operaties die leiden tot het voltrekken van een oordeel:

“Het voltrekken van een oordeel bestaat uit twee mentale operaties. Er is de operatie van de verbeelding, die maakt dat wij oordelen over objecten die niet meer aanwezig zijn, die uit de onmiddellijke zintuiglijke waarneming verwijderd zijn en ons daarom niet meer direct raken, maar die, ook al zijn ze uit de uitwendige zintuigen verwijderd, nu objecten van de inwendige zintuigen worden. Wanneer we voor onszelf iets aanwezig stellen dat afwezig is, sluiten we als het ware die zintuigen af waardoor objecten ons in hun objectiviteit gegeven worden. Deze operatie van de verbeelding, maat het object klaar voor ‘de operatie van de reflectie’. En deze tweede operatie, die van de reflectie, is de eigenlijke activiteit van het iets beoordelen”(43). 

Dit impliceert een, voor het oordelen, noodzakelijke dualiteit in het perspectief; namelijk die van de actor en toeschouwer. Een dergelijke reflexieve, mentale operatie zorgt ervoor dat je als het ware met de ogen van de geest ‘kijkt’ (toeschouwer) naar het handelen (actor) en de afzonderlijke delen kan koppelen aan een geheel. Met andere woorden: “Je ziet het geheel dat aan de afzonderlijke elementen zin verleent” (44). 

fig.1.3

Arendt beschrijft dat in het gemeenschappelijke zintuig, de menselijkheid van de mens zich manifesteert. En voor Kant is dit ‘gemeenschappelijke mensverstand’ het minste dat men kan verwachten van iemand die aanspraak maakt op de naam ‘Mens’ (46).  Arendt verwijst hierbij ook naar Socrates. Voor Socrates was de dialoog een manier om zich te vergewissen van de positie van de ander in de gemeenschappelijke wereld. Iemand kan namelijk
niet weten welke opinie een ander erop nahoudt, evenmin ‘kan iemand uit zichzelf en zonder verdere inspanning de inherente waarheid van zijn eigen opinie kennen’. Socrates wilde deze waarheid naar buiten brengen en zijn methode wordt dan ook wel maieutiek of verloskunde genoemd. Hij wilde
anderen ‘als vroedvrouw’ helpen te baren wat zij dachten ten aanzien van deze gemeenschappelijke wereld:

“En met dit doel voor ogen steunde Socrates op twee inzichten. Het ene ligt vervat in het woord van de Delphische god Apollo, gnôthi sauton (ken uzelf). Het andere wordt vermeld door Plato (en herhaald door Aristoteles): “Het is beter om met de hele wereld in onenigheid te verkeren dan, één zijnde, met zichzelf in onenigheid te verkeren.” De laatste uitspraak is de sleutel tot de Socratische overtuiging dat de deugd onderwezen en geleerd kan worden.”

Socrates noemde zichzelf een horzel, omdat hij als het ware met vragen ‘stak’ om het denken te activeren, zodat mensen zelf blijven nadenken. Hij stelde vragen waarop hij het antwoord niet wist, en brengt ‘door middel van gesprekken de glibberigheid van woorden aan het licht: hoe meer we ze onderzoeken, hoe meer hun betekenis verschuift, en we beginnen ze te zien als "bevroren gedachten", die door het denken worden ontdooid. Socrates laat door middel van dialoog zien dat ontdooien geen nieuwe definities oplevert, maar soms wel nieuwe interpretaties die tot nieuwe handelingen leiden’ (47).  Het onderbreekt datgene waar je mee bezig bent (je stopt en denkt na) en wanneer je je bewust wordt merk je dat ‘de vuistregels waarop je vertrouwde, zijn weggevaagd door de wind van het denken’ (48). Werken in een bureaucratie tast menselijke aspecten aan – zoals zelf nadenken – en juist hierdoor verdwijnt de menselijke maat. Denk hierbij aan het Kantiaanse: Sapere aude! Denk voor jezelf! En dat bevestigt hetgeen ik schreef over Webers notie van een bureaucratie; namelijk uitgaan van het credo ‘hoe meer ontmenselijkt een bureaucratie wordt, hoe efficiënter het functioneert’. Kennis van regels, uitoefenen van deugden en een actieve inleving in de burger zijn elementaire onderdelen om het persoonlijk oordeel aan te moedigen. En stilstaan bij een enkele stap, leidt tot bezinning en reflectie op de anderen. Maar, wat hebben we aan dit dynamische karakter van het raamwerk, wanneer er tal van voorbeelden te geven zijn dat medewerkers handelen tegen beter weten in? Of wanneer de praktijk zelf immoreel is? Met andere woorden, wanneer er een gedeeld begrip ontstaat in organisaties over wat er onder het goede handelen verstaan moet worden, betekent dat niet automatisch dat medewerkers hier ook naar zullen handelen. De vierde stap van het kwadrant (fig. 1.4) voegt dan ook een fundamentele deugd toe aan het geheel - namelijk integriteit - en stelt nadrukkelijk de vraag: is het juist?

§ 3.4 Is het juist?
De reden dat integriteit een nadrukkelijk plaats krijgt in het raamwerk, is tweeledig. Ten eerste, werken in een bureaucratie is werken met anonimiteit. Zoals beschreven is rol van de functie, radicaal gescheiden van de persoon. Een morele implicatie hiervan is dat, medewerkers eerder geneigd zullen zijn te handelen tegen beter weten in. Bijvoorbeeld, “het was uit hoofde van de functie, ik voerde slechts mijn opdracht uit”. Het fenomeen van ‘ik vind eigenlijk dit, maar doe toch maar dat’ is kenmerkend voor het menselijke geweten, wat zich onder (externe) druk, gemakkelijk in slaap laat sussen. Immers, dit komt nadrukkelijk naar voren in het proces van Eichmann. En nogmaals, de verwijzing naar de Holocaust is een kwalitatieve- in plaats van een kwantitatieve claim. Eén van de laatste vragen die Eichmann tijdens het proces werd gesteld, was in hoeverre hij zelf vond dat hij verantwoordelijk was voor de dood van miljoenen Joden (48). Zijn antwoord was tweeledig omdat hij een onderscheid maakte tussen het menselijke enerzijds en het juridische anderzijds. In menselijke zin beschouwde hij zichzelf als medeverantwoordelijk; hij had anders kunnen oordelen én handelen en had dit aanvankelijk ook gedaan door vanaf het begin te zoeken naar mogelijkheden de Joden te verdrijven naar een eigen staat ter voorkoming van de dood. Echter, in juridische zin vond hij zichzelf niet medeverantwoordelijk, want toen bleek dat zijn invloed hierin te mager was, deed hij wat hem als medewerker gevraagd werd. En dat deed hij goed; het uitoefenen van zijn plicht te gehoorzamen.

 Persoonlijke ethiek verandert, naar gelang de situatie. Dat wil zeggen, men deelt zichzelf op in verschillende personen, met als gevolg dat de eigen integriteit wordt uitgehold. Integriteit, als fundamentele deugd, voorkomt dat iemand zichzelf op deelt. En dit ondersteunt de uitoefening van andere deugden, waarvan ik eerder voorbeelden heb gegeven. Immers, je kunt niet een beetje rechtvaardigheid nastreven. Ten tweede, en in aansluiting op Weber: een gebrek aan neutraliteit en objectiviteit leidt juist tot willekeur en daarmee mogelijk onrechtvaardigheid. Dus wanneer het TCU, in het eerdere citaat beschrijft dat ambtenaren meer moeten handelen vanuit ‘empathie voor de burger’, wordt het risico gelopen dat hier een ‘teveel’ van is, hetgeen mogelijkerwijs leidt tot willekeur en onrechtvaardigheid. Daarbij, kritiek op MacIntyre gaat uit naar het feit dat het uitoefenen van deugden in een praktijk ook het kwaad in de hand kan werken, want waar deugden floreren kunnen ondeugden dit ook. Bijvoorbeeld de toegewijde kunstenaar die, in diens streven naar perfectie, het gezin verwaarloost (51).  Naast het gevaar van compartimentalisatie, kunnen deugden en de uitoefening ervan zoals beschreven (§3.2) ook resulteren in een verschillende notie van de deugd door de deelnemers van de praktijk:

“Those qualities are the virtues and in different times and places the catalogue of the virtues is not always the same and particular virtues are sometimes understood differently. But there is a core notion of the virtues as qualities of human beings as such and, central to it, there is an acknowledgment of two virtues, without which the other virtues cannot be possessed. To those virtues I give their traditional names of ‘integrity’ and ‘constancy’” (52). 

Dit maakt integriteit, als fundamentele deugd en voorwaarde voor alle andere deugden, het sluitstuk van het raamwerk zoals ik het voorstel. Een expliciete plek voor integriteit in organisatie (fig. 3.4) leidt ertoe dat de medewerkers gericht blijven op de interne doelen van de praktijk en zichzelf – niet langer gescheiden van de functie – zullen beschouwen, als een geïntegreerd persoon.

4. Conclusie: Durf te twijfelen!

Ik heb beschreven met welke problemen burgers en (uitvoerings)organisaties te maken hebben, namelijk het verlies van ‘de menselijke maat’. Door een filosofische beschouwing, heeft het begrip een concrete betekenis gekregen. Verlies van de menselijke maat, komt voort uit onnadenkendheid, hetgeen leidt tot onrechtvaardigheid. Ik heb uiteengezet hoe het probleem van onnadenkendheid begrepen kan worden, vanuit het denken van Max Weber en Hannah Arendt. Het monsterlijke karakter van een bureaucratie zorgt ervoor, dat medewerkers opgesloten raken in een systeem van regels, niet langer op eigen gezag kunnen oordelen en handelen en hierdoor slechts de regels volgen. Ik heb vervolgens MacIntyre geïntroduceerd, om daarmee mijn pleidooi voor een opleving van de deugdethiek in uitvoeringsorganisaties, in te leiden. Daarna heb ik mijn argument uiteengezet, namelijk dat het aanmoedigen van het persoonlijk oordeel onnadenkendheid tegengaat en dat dit een rechtvaardige dienstverlening ten goede komt. Om het persoonlijk oordeel aan te moedigen, heb ik een concreet raamwerk voorgesteld, dat leidt tot een deugdelijke toepassing van hetgeen is voorgeschreven. Het voorziet in een blijvende bewuste omgang met de interne doelen van de praktijk, in verbinding met de burger. Het kwadrant gaat uit van verbeeldingskracht, dat wil zeggen een actieve inleving in de burger. Het referentiekader voor medewerkers wordt daardoor gevoed door zowel wettelijke kaders, deugden als het perspectief van de burger. Ik heb het belang van integriteit benadrukt, gezien het een deugd is die de uitoefening van andere deugden mogelijk maakt, maar ook omdat het voorziet in een synthese bij het spanningsveld tussen een té objectieve- en rationele bejegening van burgers en een té subjectieve- en empathische bejegening van burger. Beide kunnen resulteren in onrechtvaardigheid. Iedere stap uit het raamwerk brengt een gezamenlijke reflectie op gang. Een reflectie die bijdraagt aan de vorming van een morele beroepshouding (morele invulling van de discretionaire ruimte) en die duiding geeft, aan de gemeenschappelijke context aan de hand van deugdethiek. Hierdoor komen niet de structuren en systemen, maar de mens zelf centraal te staan. Ik heb het denken van MacIntyre toegepast, door voorbeelden te beschrijven van praktijken en bijbehorende deugden binnen uitvoeringsorganisaties. Mijn betoog laat bovenal zien wat de waarde is van een filosofische beschouwing op een hedendaags, belangrijk thema en biedt inzicht in de toepasbaarheid ervan. Het ‘Kwadrant van de Verbeelding’ biedt een concrete handreiking, om te komen tot een rechtvaardige publieke dienstverlening, voor hen die er afhankelijk van zijn. Dat zijn in de genoemde voorbeelden, specifieke doelgroepen, maar in algemene zin betreft dit iedere burger. Het belang van het burgerperspectief heeft daardoor een prominente plek gekregen. Tot slot, kom ik tot de conclusie dat het werken in een bureaucratische organisatie onnadenkendheid in de hand werkt. Dat het, om onrechtvaardigheid te voorkomen van wezenlijk belang is om te investeren in de aanmoediging van het persoonlijk oordeel van medewerkers. Het persoonlijk oordeel, afgemeten aan de vier dimensies welke ik beschreven heb, ondersteund de morele beroepshouding van medewerkers zodat zij zich – bij de toepassing van regels – blijven afvragen of het handelen nog steeds in relatie staat tot de interne doelen van de praktijk. Voor een ‘dienstverlening met een menselijk gezicht – hiermee wijzend naar de door TCU voorgestelde term - is het dan ook noodzakelijk, dat medewerkers durven te twijfelen.